Kiedy wybrać pozwolenie na budowę domu, a kiedy zgłoszenie?

Podstawy prawne: od czego w ogóle zaczynamy?

Zgodnie z ustawą Prawo budowlane, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały opisane w art. 29 i 30 tej ustawy: część inwestycji można zrealizować na podstawie zgłoszenia, a część - nawet bez jakiejkolwiek procedury administracyjnej. Prawo budowlane definiuje:

• pozwolenie na budowę - jako decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie określonych robót,
• zgłoszenie - jako uproszczoną procedurę, w której organ ma określony czas na wniesienie sprzeciwu; jeżeli tego nie zrobi, inwestor może rozpocząć roboty.

Pozwolenie na budowę jest niejako „standardem”, a zgłoszenie - wyjątkiem, możliwym tylko wtedy, gdy inwestycja mieści się w katalogu z art. 29 Prawa budowlanego. Dla inwestorów planujących dom jednorodzinny kluczowe są tu zapisy z takich art., jak art. 28 Pb (zasada pozwolenia na budowę), art. 29 ust. 1 pkt 1 Pb (katalog inwestycji, które mogą być realizowane na zgłoszenie - w tym budynki mieszkalne jednorodzinne o określonych parametrach), art. 30 Pb (procedura zgłoszenia, terminy i zasady wnoszenia sprzeciwu przez organ).

Zgłoszenie budowy domu - kiedy jest możliwe?

Dla klasycznego domu jednorodzinnego ustawodawca przewidział możliwość realizacji inwestycji na zgłoszenie, o ile spełnione są dwa zasadnicze warunki: budynek jest wolno stojący, a obszar jego oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których ma powstać.

Obszar oddziaływania to pojęcie prawne - w uproszczeniu chodzi o zasięg wpływu budynku wynikający z przepisów techniczno-budowlanych (np. odległości od granicy, przesłanianie, bezpieczeństwo pożarowe). Jeżeli projekt przewiduje takie rozwiązania, że oddziaływanie „wychodzi” poza działkę (np. jest przewidziana nietypowa wysokość budynku), zgłoszenie nie wchodzi w grę - potrzebne jest klasyczne pozwolenie.

Dodatkowo, od kilku lat funkcjonuje szczególny tryb dla wolno stojących domów jednorodzinnych do 70 m² powierzchni zabudowy, realizowanych na własne potrzeby mieszkaniowe. Taką inwestycję można zgłosić w uproszczonej procedurze, bez bez obowiązku ustanawiania kierownika budowy. Warunki skorzystania z tej procedury (m.in. limit powierzchni zabudowy, maksymalnie dwie kondygnacje, budynek wolno stojący) są dokładnie opisane w materiałach urzędów powiatowych i wojewódzkich.

Już na etapie wyboru projektu domu z Tooba.pl warto więc poprosić doradcę o ocenę, czy w danym przypadku obszar oddziaływania rzeczywiście mieści się w granicach działki - od tego zależy, czy zgłoszenie jest w ogóle dopuszczalne.

Kiedy pozwolenie na budowę jest konieczne?

Jeżeli inwestycja nie spełnia warunków z art. 29 Pb, wybór jest prosty - pozostaje procedura pozwolenia na budowę. W przypadku domów jednorodzinnych dotyczy to m.in. sytuacji, gdy budynek nie jest wolno stojący (zabudowa bliźniacza, szeregowa), powierzchnia zabudowy przekracza 70 m2, obszar oddziaływania wykracza poza granice działki (np. nietypowe usytuowanie przy granicy, szczególne wymagania ppoż.), projekt obejmuje obiekty towarzyszące wykraczające poza katalog robót dopuszczonych na zgłoszenie (np. niektóre budynki gospodarcze, garaże w określonych konfiguracjach).

Jak przebiega zgłoszenie, a jak pozwolenie na budowę?

Zgłoszenie polega na tym, że inwestor składa w urzędzie formularz (np. PB-2a dla domów do 70 m²) wraz z wymaganymi załącznikami - w tym projektem budowlanym (zawierającym - poza projektem architektoniczno-budowlanym domu - także projekt zagospodarowania działki lub terenu), oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością oraz innymi dokumentami wskazanymi w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych.

Organ ma co do zasady 21 dni na wniesienie sprzeciwu. Brak sprzeciwu w tym terminie oznacza tzw. milczącą zgodę - po jego upływie można rozpocząć budowę. 

Pozwolenie na budowę wymaga złożenia pełnego wniosku wraz z projektem budowlanym i kompletem załączników. Ustawa przewiduje termin na wydanie decyzji (65 dni), ale w praktyce nierzadko procedury potrafią się wydłużać, a sama ścieżka uzyskania pozwolenia składa się z wielu etapów i uzgodnień.

Podstawowa różnica polega też na tym, że w przypadku pozwolenia na budowę wydawana jest decyzja administracyjna. Strony postępowania (np. właściciele działek sąsiednich) mogą się od niej odwołać, a po uprawomocnieniu decyzja staje się bardzo ważnym elementem dokumentacji inwestycji. W zgłoszeniu nie ma decyzji - jest tylko możliwość wniesienia sprzeciwu przez organ.

Zgłoszenie budowy domu - zalety i wady

Z perspektywy inwestora zgłoszenie kusi uproszczeniem formalności. Na forach internetowych można znaleźć wiele relacji osób, które zdecydowały się na tę ścieżkę, szczególnie w przypadku domów do 70 m². Na przykład użytkownik forum MuratorDom wskazuje, że w przypadku tzw. "domu na zgłoszenie do 70 m²” dużą zaletą jest możliwość rozpoczęcia budowy praktycznie zaraz po dokonaniu zgłoszenia - bez oczekiwania na jakąkolwiek decyzję.

Jeżeli spojrzymy na zgłoszenie chłodnym okiem, można wskazać kilka typowych plusów i minusów:

• Zalety zgłoszenia: krótszy formalny termin (21 dni), mniejsza „widoczność” inwestycji w procedurze administracyjnej, brak klasycznej decyzji, szybszy start robót, a w przypadku domów do 70 m² – dodatkowe uproszczenia opisane w materiałach urzędowych (m.in. brak konieczności zatrudniania kierownika budowy).
• Wady zgłoszenia: brak decyzji administracyjnej utrudnia później jednoznaczne „udowodnienie”, że organ akceptował dane rozwiązanie; w razie sporu sąsiedzi wciąż mogą kierować skargi do nadzoru budowlanego, a organ może zakwestionować inwestycję już w trakcie budowy; część urzędów - co pokazują relacje z forów - podchodzi do zgłoszeń bardzo ostrożnie i częściej wnosi sprzeciw, gdy ma jakiekolwiek wątpliwości.

Na forum MuratorDom opisano choćby sytuację, w której urząd wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy domu, mimo że w dokumentach planistycznych gmina potwierdzała możliwość zabudowy jednorodzinnej - starostwo i inwestor interpretowali zapisy planu inaczej. To przykład pokazujący, że zgłoszenie nie zawsze oznacza „bezproblemową” ścieżkę.

Pozwolenie na budowę - bezpieczeństwo kosztem czasu

Pozwolenie na budowę bywa postrzegane jako rozwiązanie bardziej uciążliwe, ale w wielu przypadkach daje Państwu większą pewność prawną. Relacje inwestorów wskazują, że pozwolenie potrafi trwać długo, wymaga licznych uzupełnień dokumentów i cierpliwości. Z drugiej strony użytkownicy forów często piszą wprost, że wolą pozwolenie, bo po jego uprawomocnieniu czują się po prostu bezpieczniej.

Przykład? W jednym z innych wątków na wspomnianym już forum, inwestor opisuje sytuację, w której najpierw uzyskał pozwolenie na dom, a dopiero później na zjazd z drogi - i mimo tej sekwencji decyzji nie było problemu z uznaniem prawidłowości całej inwestycji.

Podsumowując:

• Zalety pozwolenia: wysoki poziom bezpieczeństwa prawnego, formalne potwierdzenie zgodności projektu z przepisami, możliwość odwołania się od decyzji, dokument istotny także dla banków udzielających kredytu;
• Wady pozwolenia: dłuższy czas oczekiwania, rozbudowana procedura, większe ryzyko „zatrzymania” procesu z powodu braków formalnych, większe zaangażowanie czasowe po stronie inwestora i projektanta.

Warto też pamiętać, że przy bardziej skomplikowanych inwestycjach i tak konieczne jest ustanowienie kierownika budowy i prowadzenie dziennika - co sprawia, że formalne oszczędności wynikające ze zgłoszenia stają się mniejsze, niż mogłoby się wydawać na pierwszy rzut oka.

Co brać pod uwagę przy wyborze ścieżki formalnej?

Z perspektywy inwestora, który dopiero wybiera projekt domu i planuje budowę, dobrze jest spojrzeć na temat w kilku wymiarach. Po pierwsze, weźmy pod uwagę parametry i usytuowanie domu. Jeżeli projekt przewiduje prosty, wolno stojący budynek jednorodzinny, a projektant jasno wskazuje, że obszar oddziaływania mieści się w działce, zgłoszenie bywa realną i wygodną alternatywą dla pozwolenia. Przy bardziej skomplikowanej zabudowie lub działce, wątpliwości będzie więcej - wówczas bezpieczniej jest założyć procedurę pozwolenia.

Po drugie, sytuacja planistyczna działki (MPZP, WZ) - przy niejednoznacznych zapisach miejscowego planu, skomplikowanym układzie działek lub konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenie daje szansę na pełną weryfikację przez organ jeszcze przed rozpoczęciem robót. Zgłoszenie w takich przypadkach często kończy się sprzeciwem lub prośbą urzędu o przejście na procedurę pozwolenia. Kolejny aspekt - może mniej oczywisty - to relacje z sąsiadami. Jeżeli spodziewają się Państwo konfliktów (np. ze względu na widok z okien, zacienienie, dojazd), formalna decyzja o pozwoleniu bywa tarczą, która precyzyjnie określa uprawnienia inwestora. Zgłoszenie nie daje tak wyraźnego „paragrafowego parasola”, a nadzór budowlany może zostać wciągnięty w spór już w trakcie budowy.

Istotny jest także sposób finansowania inwestycji. Część banków przy kredytach na budowę domu preferuje lub wręcz wymaga przedstawienia ostatecznego pozwolenia na budowę. Warto tę kwestię sprawdzić już na etapie rozmów kredytowych, bo może ona rozstrzygnąć dylemat "zgłoszenie vs pozwolenie". niezależnie od formalnych możliwości.

I ostatni aspekt, to elastyczność projektu w trakcie budowy. Przy inwestycjach, w których przewiduje się większe zmiany w stosunku do pierwotnego projektu, klasyczna procedura pozwolenia (z możliwością zmian i aneksów) jest często łatwiejsza w obsłudze niż „sztywne” zgłoszenie, w którym istotne odstępstwa od projektu mogą rodzić ryzyko zarzutu samowoli budowlanej.

Jak podejść do wyboru procedury, planując budowę domu z projektu gotowego?

Jeżeli planują Państwo zakup projektu domu - np. z największej w Polsce bazy projektów gotowych Tooba.pl - warto już na etapie pierwszej rozmowy z doradcą zadać mu kilka kluczowych pytań:

• Czy dla tej konkretnej działki i projektu realne jest zgłoszenie, czy raczej trzeba zakładać pozwolenie?
• Jak wygląda obszar oddziaływania budynku - czy obejmuje wyłącznie Państwa działkę?
• Czy zapisy MPZP lub decyzji WZ nie rodzą ryzyka, że urząd zakwestionuje inwestycję przy zgłoszeniu?

Dobrą praktyką jest przyjęcie następującej logiki: jeżeli projekt jest prosty, dom wolno stojący, działka „czytelna” planistycznie, a relacje z sąsiadami spokojne - można rozważyć zgłoszenie, gdy spełnione są wszystkie warunki ustawowe. Jeżeli natomiast pojawiają się wątpliwości co do planu miejscowego, odległości od granic, reakcji sąsiadów, wymogów banku albo planowanych zmian w trakcie budowy - bezpieczniej jest wybrać pozwolenie na budowę. 

Bibliografia 

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst ujednolicony):
  https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19940890414/U/D19940414Lj.pdf
• Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju – „Procedury budowlane”:
  https://www.gov.pl/web/archiwum-inwestycje-rozwoj/procedury-budowlane
• Gov.pl – przykładowa karta usługi „Zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę”: https://www.gov.pl/web/uw-opolski/zgloszenie-robot-budowlanych-niewymagajacych-pozwolenia-na-budowe
• Gov.pl – „Zgłoszenie budowy domu jednorodzinnego (PB-2a) do 70 m²”: https://www.gov.pl/web/uw-zachodniopomorski/zgloszenie-budowy-domu-jednorodzinnego-pb-2a-do-70m2
• Wikipedia – „Pozwolenie na budowę”: https://pl.wikipedia.org/wiki/Pozwolenie_na_budow%C4%99